En las últimas semanas el Canciller Pérez y la subsecretaria Estévez han hablado de la necesidad de Chile de implementar políticas industriales. Celebramos este cambio de época.

Después de décadas en las que hablar de política industrial era casi sinónimo de herejía económica en una parte importante del debate chileno, hoy existe un consenso creciente respecto de su necesidad. El desafío ya no es si debemos tener una política industrial, sino cuál.Ante ello, las autoridades sostienen que una política industrial moderna no debe reemplazar al mercado ni orientar deliberadamente la inversión, sino limitarse a crear mejores condiciones para que el sector privado innove y compita.

Esa concepción es legítima, pero analíticamente problemática e insuficiente para explicar la experiencia histórica de los países que lograron procesos virtuosos de transformación productiva.Es analíticamente problemática porque la política industrial no busca únicamente que el Estado corrija fallas de mercado, sino que impulse acciones destinadas a desarrollar capacidades productivas y tecnológicas en sectores estratégicos, orientando así los procesos de cambio estructural. Estos procesos enfrentan problemas de dependencia de trayectoria (path dependence), incertidumbre tecnológica, coordinación y aprendizaje, que dificultan que el mercado, por sí solo, reasigne recursos hacia nuevas actividades de mayor productividad.

Precisamente por ello, el Estado cumple un rol insustituible en orientar, coordinar y disciplinar esas transformaciones.En el caso chileno, la estructura de incentivos, esto es, las rentabilidades relativas que orientan las decisiones de inversión, ha favorecido que buena parte de los grandes conglomerados empresariales profundicen ventajas comparativas estáticas y exploten rentas asociadas a sectores ya consolidados, antes que asumir los elevados riesgos que implica desarrollar nuevas capacidades tecnológicas y productivas. Esta conducta es consistente con la lógica económica en Chile de empresas que maximizan retornos privados y fortalecen oligopolios de base rentista, más orientados a preservar posiciones de mercado que a competir mediante innovación y cambio tecnológico.

Este tipo de conducta empresariales resultan insuficiente para impulsar los procesos de diversificación y transformación estructural que requiere el país.El llamado del Canciller y de la subsecretaria a una política industrial que renuncie a orientar la inversión y a modificar la estructura de incentivos del sector privado corre el riesgo de perpetuar, con recursos públicos, la misma estructura productiva que se busca transformar. La experiencia muestra que incluso las políticas aparentemente “neutrales” terminan seleccionando ganadores: los incentivos horizontales suelen concentrarse en las empresas de mayor tamaño, en sectores con capacidades previamente acumuladas y en actividades ya rentables.

La diferencia no es entre seleccionar o no seleccionar, sino entre una selección implícita, determinada por la estructura existente, y una selección deliberada, orientada a construir nuevas capacidades productivas.Una política industrial que renuncia a modificar los patrones de inversión y especialización difícilmente puede llamarse política industrial. La evidencia internacional muestra que las experiencias más exitosas combinaron incentivos públicos con mecanismos de disciplina, exigiendo resultados verificables en innovación, exportaciones, productividad o desarrollo tecnológico.

Sin esa direccionalidad, las políticas públicas corren el riesgo de transformarse en instrumentos de apoyo empresarial antes que en verdaderas estrategias de transformación productiva.La experiencia chilena ilustra bien estas limitaciones. Desde hace décadas, el país ha desarrollado una amplia batería de instrumentos de política industrial de carácter horizontal o promercado.

Instituciones como Corfo, ProChile, InvestChile y Sercotec han implementado subsidios, incentivos y programas destinados a mejorar las condiciones para que las empresas inviertan, innoven y exporten, sin orientar deliberadamente los patrones de inversión ni alterar la estructura productiva existente. Estas políticas han contribuido, sin duda, a la exitosa inserción internacional de Chile.

No obstante, sus resultados en materia de transformación productiva han sido considerablemente más modestos. Como el propio Canciller Pérez ha señalado, la canasta exportadora chilena continúa concentrada en bienes de bajo nivel de procesamiento y su composición ha cambiado muy poco en las últimas décadas.Segundo, los casos de despegue económico que la literatura reconoce como paradigmáticos, como Corea del Sur, Japón, Finlandia, Suecia o, más recientemente, China, muestran que los procesos de transformación estructural han estado acompañados por políticas industriales que modificaron de manera significativa los incentivos y el funcionamiento de los mercados.

Esto es, si bien los instrumentos variaron según las capacidades estatales, el contexto histórico y las instituciones de cada país, en todos los casos el Estado desempeñó un papel activo en la coordinación de inversiones, la promoción del aprendizaje tecnológico, la creación de capacidades productivas y la orientación del cambio estructural. No existió un único modelo de política industrial, sino diversas combinaciones de instrumentos adaptadas a las características de cada proceso de desarrollo.Es tal la importancia de estas agendas que hoy incluso Estados Unidos y la Unión Europea han dejado atrás el consenso de que los mercados, por sí solos, asignan eficientemente los recursos, para volver a una política industrial explícita, donde el Estado define sectores estratégicos, condiciona incentivos y disciplina crecientemente las decisiones del capital privado.Insistimos, celebramos que el gobierno quiere hoy hablar de política industrial.

Nadie sobra en esta discusión. Pero creemos que esta discusión debe ser analíticamente rigurosa y con evidencia en mano.Por José Miguel Ahumada, académico Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile y Fernando Sossdorf, académico Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile.